李克强:完善科学有序有效应对灾害机制

来源：同工异曲网编辑：浙江省时间：2025-04-05 14:56:53

这是因为，原违法行为的查处属前阶段处理行为，只有经过第二阶段失信惩戒的信息归集后，才具有发现之效果。

这一修改丰富了国体内涵，创新了国体理论和制度表达，有利于在全体人民中强化党的领导意识，更好地把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。在这种历史方位和时代背景下，2018年修宪重点在于把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展，为新时代依宪治国、依宪执政，坚持和发展中国特色社会主义、实现两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的宪法保障。

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有鉴于此，习近平鲜明指出：宪法是我们党长期执政的根本法律依据。1948年，在解放战争取得节节胜利、我们党的执政范围不断扩大的背景下，在党中央的正确领导和中央领导同志的直接指导下，华北临时人民代表大会通过了《华北人民政府施政方针》。三是现行宪法坚持守正创新、与时俱进。第五，将在长期的革命和建设过程中修改为在长期的革命、建设、改革过程中，更加完整地叙述中国共产党领导人民百年奋斗的历史。但深化改革、扩大开放和国家治理体系变革必然会产生新情况、新问题，宪法只有随着新形势而发展才能保持制度的适应性和引领力。

习近平强调：我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践……我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。正文的主要修改内容包括：第一，确立中国共产党的领导在社会主义制度中的根本属性和领导地位。在失信惩戒中，应受行政处罚的构成要件表现为失信行为的界定。

在失信惩戒中，调查取证程序表现为信用信息的归集。如治安管理中对醉酒者约束至酒醒，就不是行政处罚。如《关于对知识产权（专利）领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》规定的一定期限内禁止严重失信主体生产、销售有关进出口货物。[52]参见《南京市社会信用条例》第60条第3款、《大连市社会信用条例》第44条第4款。

尤其是在社会信用方面的统一立法条件尚不具备的背景下，[2]将失信惩戒纳入相对成熟的行政处罚法框架，不失为一条审慎务实的进路。据此，可从理论上将处罚法定原则的内容概括为3项1）要件法定，即法无明文规定不违法，应受行政处罚行为的情形必须在这个行为实施前在法律中加以规定。

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如果不加规范，可能会导致背离法治的后果。最后，处罚效果的实质内容应当符合过罚相当一事不再罚禁止不当联结等基本原理。在这方面，目前的信用信息归集程序尚存如下合法性困惑：（1）归集依据之惑。基于履约的定义要素，实证法中已有一些违约行为进入失信构成要件，如《广州市公共信用信息管理规定》第12条将无正当理由欠缴水、电、燃气等公用事业费这一违约行为纳入失信范畴。

以对车辆超限超载失信行为给予限制取得工业产品生产许可证的惩戒措施为例。[31]戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角——法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1482页。彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于41份中央级联合惩戒合作备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期，47-60页。该方案充分利用现有规范资源，但不足是排除大量未公开的信用信息，影响了信用监管的效能。

[14]参见陈兴良：《罪刑法定主义的逻辑展开》，载《法制与社会发展》2013年第3期，第53-57页。如前所述，既然主观故意是失信行为的构成要件，那么将主观恶性的大小作为一项失信情节予以考量，就是理所当然的逻辑推论。

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具体方案有三：（1）在《个人信息保护法》第13条的列举规定中增加依照国务院颁布的全国公共信用信息基础目录处理目录内的个人信用信息一项，作为豁免同意的法定情形。[50]如《天津市社会信用条例》第45条第1款、《广东省社会信用条例》第47条第3款。

[19]参见[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第59页。目前的失信惩戒程序与程序法定和正当的标准尚有距离。"[48]这就要求引入信用修复程序。[34]参见李建良：《行政法上不当联结禁止原则》，载《月旦法学杂志》2002年第3期，第20页。[31]这种观点存在一定的误解。（一）失信惩戒对程序法定的挑战 1.信息归集程序的困惑。

第一类行为虽具有价值判断属性，但仍属政府信息共享和查询的范畴，并未溢入公共领域对当事人声誉造成不利影响。此类措施包括两种形式：（1）限制申请许可。

3.在失信构成要件中增设主观要素。其二，客观层面，行政处罚要使相对人承担不利的法律后果。

其中义务的道德是指使有序社会成为可能的那些基本规则，[26]违之即可视为破坏社会存续而须公法介入，这在实证法上又常被转化为法益概念加以规范化。处罚法定原则是规范行政处罚的关键技术，现行失信惩戒制度在要件、效果、程序等维度上皆不同程度偏离了处罚法定原则，亟需纠偏。

"[1]行政行为理论角度的微观分析相对欠缺。但基于法制统一考虑，应限于法律、行政法规明确授权的情形。其中，限制申请许可究竟属于消极许可抑或行政处罚在理论上存在争论，但随着2020年《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》的出台，不得申请行政许可已经被明确为行政处罚。行政行为形式论是行政法教义学的核心分析工具和制度构建框架，其基本思路是：通过公因式提取和类型化处理的方式，将形形色色的行政活动提炼归纳为各类模型化的行为形式，再抽象整理出其应符合的法律要件及效果。

依此类推，对于信息记录清楚、情节高度同质、裁量空间狭小的复数失信行为，失信惩戒亦可适用自动化决策，豁免传统的告知、说明理由及听取意见程序。[44]关于企业类相对人，尽管《企业信息公示暂行条例》第6条要求行政机关通过企业信用信息公示系统公示企业的行政处罚信息，但该法为行政法规，仍应适用《行政处罚法》第48条的限缩公布规定。

否则，不仅会导致二次授权而有违依法行政原理，而且可能形成无限创设空白要件的套娃逻辑。即行政机关依法对未结清税款或滞纳金且不提供担保、受海关处罚未缴清相关款项且未提供担保、逃避服兵役的失信主体在一定期限内阻止其出境。

[11]限制出境措施不具有人身自由罚的监禁特征，不符合行政处罚的制裁性要件。二、失信构成要件的法定化构成要件的符合性是给予行政处罚的前提。

修复条件应围绕失信行为的构成要件展开，剔除提交信用报告接受专题培训参加志愿服务参加公益慈善等不相关程序条件。为此，2020年12月发布的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《2020年意见》）强调，必须依法依规实施失信惩戒合理把握失信惩戒措施，坚决防止不当使用甚至滥用。（1）如果宽泛地认为违反法定义务即构成失信，将陷入失信属于违法、违法反过来又导致失信的循环论证，使行政机关在实施任何行政行为时都要查看相对人的信用状况，社会信用法将演变成第二行政法。鉴于现有10类主要失信惩戒措施有6类都属于行政处罚，可以先将其纳入行政处罚范畴加以规范。

例如，《对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》规定对严重失信者违反相关法律法规的，从严从重处罚。（2）基于《个人信息保护法》第13条第3项和第34条之规定，在单行法律或行政法规中明确相关行政机关的信用管理职责。

以国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》为基础，从中央部委联合制定的失信惩戒备忘录到地方性立法，各级政府出台了大量失信惩戒规范，在改善信用环境、加强法律实施方面取得显著成效。（4）加重处罚类失信惩戒措施属于裁量基准范畴，规范性文件以上即可规定。

"[27]（1）法益同一规则。（2）效果法定，即法无明文规定不处罚，这是构成要件法定的必要补充。

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